农村宅基地上房屋执行问题的思考

浙江一剑律师事务所  黄旭亮

【论文摘要】对于农村房产如何执行，我国法律和司法解释基本上处于空白状态，一旦被执行人可供执行的财产仅是位于农村的房屋，执行法院便难于下手。执行农村房产障碍重重，其最大也是最让法院不能回避的障碍就是现行法律中对农村宅基地流转的限制。农民宅基地上房屋不动产所有权的缺损，剥夺了农民自由支配宅基地房屋不动产的财产权，这也形成了在民事执行中如何实现衡平债权实现与所有权异质公平正义的价值衡平点。这也正是需要我们迫切解决的问题。                                                                          【关键词】   宅基地    房屋   执行

一、农村宅基地上房屋执行中存在的困境

（一）债权利益与农村宅基地上房屋体现的利益存在冲突

    债权作为一种可得利益，往往以一种独立的主体性利益为特征。债权利益与房屋所有权利益及国家对宅基地的安全稳定利益冲突在民事执行中体现的非常明显。民事执行中的农村宅基地上房产与债权实现的冲突，表面上反映的是宅基地及房屋能否流转的政策问题，实际折射出我国农村土地制度是否应该由计划经济的模式转向市场经济模式的问题。事实上在经济发达的江苏、浙江、上海等省市由于工业化、城镇化的迅猛发展，促成农业社会向现代工业社会加速转型，农村非农产业和城镇迅速扩张，离农离土人口激增，引发农村土地大规模的流转。[①]农村剩余劳动力大量转移城市后出现的土地薄耕、撂荒以及空心村的现象，在另一个方面非常直观地表明了我国土地利用和流转中的新情况和新趋势，同时也反映了现存土地制度与社会发展以及农村现代化进程的矛盾。反观到民事执行中，就与民事执行权的基本功能，旨在通过公力救济的形式来实现民事判决依据所确认的民事权利，主要是债权权利发生特定范围及群体的冲突。与其说这是农村宅基地房屋与债权实现层面的冲突，还不如说是制度层面上的冲突与合法面纱下的不同权利主体之间的利益冲突。显然这种冲突的衡平必然通过法律科学原则的合理化及法律的适时性原则来实现。

  （二）中国农村土地制度与当前民事执行价值相冲突。

    中国现行的土地制度的根本作用不是为了发展农业生产搞活农村经济，而是为了维护农村社会的稳定。[②]因此，在现行农村土地制度设计中，土地的社会保障功能和失业保险功能就得到了特别的重视。然而我国实行改革开放近三十年，就影响中国资源配置和经济发展的力量而言，除了国家干预和市场调节外，社会结构的转型也起着潜在的推动力。因此，用土地和身份禁锢农民的流转和发展是不可能也是不现实的。农村结构的转型是整个社会转型的必然反映。现代法律基于对人的基本生存权和人道原则角度，各国在民事强制执行中对豁免执行的财产均有明确的规定。我国法律也规定了在保留被执行人及家庭生活必需及居住权后，对超出的可执行财产可以强制执行。这正是在保障人权下对合法债权的保护和理性的调适。在我国市场经济转轨时期，一定程度地存在着不利于债权人的法制倾向，如果对债权保护不够，债务人在债的纠纷中始终处于有利的地位，就会产生债务人控制债权人的局面，就会形成一种债务优先的经济格局，社会信用也就得不到维护。因此，简单债权人利益本位原则防止宣告行为无效的庸俗化倾向，扩大市场主体的自治程度和法律的认同度，也应当成为民事执行的价值要求。

二、从现行法律规定看农村房产执行的法律障碍

  (一) 宅基地制度的障碍 --- 宅基地使用权流转的严格限制

我国《宪法》第十条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地，自留山，也属于集体所有。”《土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地，自留山，属于农民集体所有。”故农村宅基地属于农民集体所有。又据《土地管理法》第六十二条第一款：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”的规定，农村村民享有宅基地使用权，但每户只能拥有一处宅基地，其面积不能超过规定标准。

农民依法取得的宅基地使用权能否自由流转？依现行法律的规定，答案是否定的。《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”在《物权法》的制定过程中，关于宅基地使用权能否流转问题，进行了激烈的争论，但最终该法第一百五十三条规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”可见，我国土地使用权采取的是城乡二元分立的结构。农村宅基地使用权不能自由流转，不得出让和自由转让，即使出租，租赁用途也不得用于非农业建设。[③]

(二)房产制度的障碍---房屋流转的极度有限

  农村房屋流转中受让对象限定于非常狭小的范围。第一，不能向城市居民转让。国务院国办发[1999]39号《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定:“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”第二，不能向外村村民转让。由于宅基地使用权不能出让、转让，农村房屋也就不能转让给外村村民，否则便擅自处分了宅基地的使用权，构成违法。第三，不能向同村有房村民转让。有房村民不能接受同村村民房产的转让，否则违反了“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定。据此，农村房产的流转仅仅限定于同村无房户范围内，范围极其狭窄。流转范围的狭窄性，使农村房屋在作为执行对象时，让执行人员非常棘手：第一，难以变现。变卖、拍卖异常艰难。执行法院查封被执行人的农村房产后，往往因无适当身份的人承买而不得不解封；第二，难以抵偿。若抵偿，申请执行人必须具有同一集体经济组织成员身份，这种情况非常少见。

 （三）操作规程的障碍---执行操作的失范

  执行工作是一项程序性和操作性很强的工作。执行程序正当与否是判断执行行为公正与否的重要标准。在以程序公正为基本内容之一的社会主义法治理念中，执行行为在具体操作中的程序问题尤显重要。然而，现行执行制度有关农村房屋执行的规定仅是只言片语。农村房屋能否执行没有法律上的说法，该如何执行也没有可资援引的操作规范。执行人员执行此类案件往往如涉雷区、如履薄冰，难有大的作为。实务中，执行人员只能参照对城市房产的执行规定采取措施，这种参照很容易引起被执行人及其所在集体经济组织的异议。

三、农村宅基地上房产执行出路的设想

　(一)执行出路路径之思考

在现行法律制度中，对农村房屋执行的最大障碍莫过于流转对象的受限制性。农村房屋不打开通向集体经济组织之外的流转大门，其执行便永难有出路。如何打开这扇大门，本文设计了两种思路。

 1．出路路径设计之基点----几种关系的和谐平衡

①债权实现与被执行人基本生活关系的和谐平衡。执行工作是一项将债权由应然转为实然的工作。这项工作的实施其实是一把双刃剑。债权由应然变为实然前，债权人与被执行人处于一种不和谐的状态。而转为实然后，债权人的利益虽得到满足，但被执行人的生活可能大受影响，尤其执行被执行人的房产更可能使其基本生活遭受影响。出路路径的设计必须充分注意到债权实现与被执行人基本生活之间关系的和谐。

②宅基地使用权与房屋所有权关系的和谐平衡。农村房屋流转的受限制性根源于我国农村土地所有权制度。宅基地集体所有导致宅基地使用权不能流转，宅基地使用权不能流转使农村房产流转受限制。这里的逻辑关系是：农村宅基地使用权不能流转，农村房屋所有权包含了宅基地使用权 ，结论便是农村房屋所有权不能流转。  这一逻辑关系在形式上看是成立的，但细加分析，其结论却产生了法理上的悖论。在所有权的四项权能中，最能体现所有权人意志的便是处分权，而农村房屋所有权人的这种处分权恰恰被这个逻辑的结论所否定。因此，我国农村房地产权制度存在着与基本法理之间的矛盾。出路的设计必须调和这种矛盾，使宅基地使用权与房屋所有权和谐共处。

  2．房屋使用权与所有权的分离——现行法律制度下所有权结构的再解析

  勿庸讳言，农村房屋所有权人从法理上来说是享有处分自己房屋的权利的，但在执行中依此法理处分房产又违反了现行法律。有没有一种既不改变农村土地权属的现行制度，又能使农村房产自由流转，从而避免这种尴尬的办法？提出将农村房屋使用权与房屋所有权分离的观点正是基于此种考虑。

  所有权权利结构的传统理论中，除将其解析为四项权能之外，没有将作为权能的权利再作划分。其实作为所有权四项权能之一的使用权，其内部仍有再解析的权能空间。使用权人既有占有权，也有收益权，以及对使用权本身的处分权，比如，国有土地使用权人既可占有该土地，也可抵押和转让。对房屋所有权权利结构进行再解析后，我们就能发现房屋使用权的市场活动空间非常广阔。我们执行工作就如打开了一扇海边的窗户，美丽的远景尽收眼底。 [④]

  ①参照系。在我国国有土地权属法律制度中对使用权与所有权的分离有着比较成熟的经验，农村房屋使用权与所有权分离制度可参照其制定。

  ②基本内容。第一，关于使用价格。使用价格可采协商方式，也可采拍卖方式确定。第二，关于使用权期限。使用权分离期限由所有权人与使用权人约定，但法律可视情况规定上限，约定的期限不能超过此上限，超过部分无效。使用期限届满，所有权人可行使收回权。第三，关于使用权内部权能。分离出来的农村房屋使用权犹如国有土地使用权一样可以转让、抵押，也可赠与、继承，经与所有权人协商同意，还可以对房屋加以添附，但不得拆除。第四，关于风险责任。所有权与使用权分离期间，使用人负有保管、维护义务，若有灭失、毁损应负赔偿责任，但不可抗力除外。

  ③对执行工作的帮助。农村房屋使用权从所有权中分离出来后，不论该使用权怎样流转，其宅基地的集体所有权性质都不会改变。因此，不论该使用权人为集体经济组织内部成员还是外村村民，抑或城市居民，都不违反现行土地法律基本制度。这种分离对执行工作最大的帮助在于能使房屋所有权承载的执行需要让位于房屋使用权，使房屋所有权置身于执行之外，从而有效地避免执行对宅基地所有权与使用权不能转让所形成的冲击，执行人员可抛开违法的顾虑，大胆地将被执行的农村房产使用权拍卖、变卖、抵偿。而分离出来的房屋使用权因其内部下位权能的多样性可使使用权人充分发挥使用权价值，将为拍卖、变卖以及抵偿的成功提供最大可能。这种出路设计也能为被执行人基本居住条件提供制度保障，被执行人不因房产执行而丧失对房产的所有，执行法院可在该房产中方便地为其留出适当栖息之地。

  房屋使用权与所有权分离不冲击我国土地权属制度的内容，如在物权法相关司法解释中纳入此内容，既方便易行，又能对农村房产执行的法律制度漏洞起到拾遗补缺的作用。

  3．宅基地所有权的国有化——农村土地法律的修改

  如上所述，我国农村房地产权制度与基本法理存在矛盾，农村房屋所有权的处分权能受到极大限制，这种所有权是被打了折扣的不完整的所有权，要彻底解决这种矛盾，还农村房屋所有权的完整面目，只能对相关法律制度进行修改，但所作修改必须符合我国社会主义公有制性质。经权衡比较，本文认为，可将我国农村宅基地由集体所有修改为国家所有。

  ①现实必要性。将宅基地所有权改为国有除以执行工作的视角看待外，在现实中也是非常必要的，因为宅基地集体所有已显露出诸多弊端：第一，一户多宅与多户一宅的不平等。虽然法律规定一户只能拥有一处宅基地，但现实却并不如此，一户多宅与多户一宅的不平等存在于众多的乡村中；第二，审批的无序与无责。农村宅基地使用的审批权掌控在村委会和乡镇干部手中，审批中个人意气用事严重，“崽卖爷田不心疼”，卖后还不用承担任何责任；第三，流转秩序混乱。虽然法律规定宅基地使用权不能转让，但现实中的非法转让，互易(甚至以自留地、承包地交换)仍大量存在，而且缺乏监管。乡、镇政府的监管多以罚款为目的，恢复地貌的作法几无可见；第四，旧基收回无可能。在现行农村宅基地法律制度中，对旧宅基地收回没有规定，即便作了规定，以村集体经济组织的能力也难以收回。集体经济组织的涣散与无力呼唤着宅基地国有制的到来。[⑤]

  ②宅基地的使用。宅基地所有权国有化后，国家有关部门应对各村宅基地作出总体规划，以一户一基的原则无偿(或象征性地收取少量使用费)拨给农户使用，由土管部门统一进行权属登记。对于一户已有多宅的，超出部分征收高额使用费，迫使其让出地基，或由政府以成本价收购该房产以实现宅基地使用的公平。国有化后的宅基地使用权及其地上房产可与城市房产一样自由流转。

  ③房产执行。宅基地国有化后的农村房产已与城市房产无二致，对其执行，在充分考虑下文的有关注意事项后，可适用有关对城市房产的执行措施。

  以上两种思路其实都是借鉴所有权与使用权分离的理论，所不同的只是前者是房屋所有权与使用权的分离，后者是土地所有权与使用权的分离，两种思路的实践都必须有完备的权属登记制度与之配套。正如有学者所言“所有权权利结构中的任何一项具体权利，理论上都是可以与所有权分离的，前提是要有一个与此相适应的发达的权利登记制度”。[⑥]因此，倘若以上思路有幸践行，必须同步建立起农村房地权属登记的完备而发达的制度。如此之后，有关农村房产的执行失范性问题也将迎刃而解，因为把城市房产的执行规定移植过来已不存障碍，城乡房产执行制度可由此实现并轨。当然，农村房产执行要有更广阔的前景，还有赖于农村社会保障制度的普遍而有效的建立，将农房的社保功能交还给政府的保障制度，则需要国家和全社会的努力。

（三）执行中应注意的几点事项

  1．必须体现人权高于债权的理念

  我国民诉法第二百二十二条、第二百二十三条规定，执行法院在扣留提取被执行人应当履行义务部分的收入时，应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需费用；查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的财产时，应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需品。这是我国法律对被执行人及其扶养的家属就“生活必需费用”和“生活必需用品”赋予的执行豁免权。这是人权(生存权)高于债权理念在执行制度中的具体体现。不仅我国法律如此，世界各国法律也均有规定。[⑦]

对农村房屋的执行，尤应体现生存权高于债权的理念，这不仅是依法执行的需要，更是建设社会主义和谐社会的需要。我国是农业大国，农村人口占全国人口的绝大多数，农民能否安居乐业，农村能否和谐稳定关乎整个国家和谐稳定的大局。当前，处于贫困状态的农民还有相当大的数量，而我国的社会保障体系尚未有效建立，社会保障的范围和程度还很不足，其基本生活尚且堪忧，若因执行其房产致使无家可归，有违于建设社会主义和谐社会之要求。

    2．必须尊重当地的民风民俗

  由于长期以来历史文化的积淀，我国各地农村形成了各具地域特色的民风民俗，这是我国民间文化多样性的体现。在对农村房屋的执行中，除一些确属封建迷信和非法的或不健康的风俗外，如执行工作的条件和方式有多种选择，执行人员应充分尊重当地的民风民俗。长期以来，在广大农村，人们都以出卖祖业(主要指祖遗房屋)为耻，以家大业大为荣，一户人家不到万不得已宁愿将旧宅闲置也不出卖，若是法院强行查封变卖，将感到莫大的羞辱，由此产生对执行法院和执行人员的仇视，进而阻挠、抗拒执行，甚至报复执行人员。

另外，应尽量照顾被执行人亲房的优先购买权。在我国法律史上，房产买卖的亲房优先购买权由来已久。唐律规定，房产买卖须先问近亲，次问四邻，近亲四邻不要，才得卖以别人。[⑧]这一传统法律观念已演变成一种观念文化，深深根植于中国人尤其中国农民心中。在农村，至今仍有处置家业，先问亲房的习俗。没有征询亲房意见，买卖难以成交。必须指出，亲房优先购买权不是法定的权利，执行中不得因照顾而迁就，必须保证与其他购买人的同等购买条件，且这种优先购买权应让位于法定的优先购买权。

  3．必须符合对物权执行的相关法理

  对农村房屋的执行，还必须体现物权的共性，符合物权法的相关法理，主要有：

  ①保障房屋共有人的优先购买权。我国法律对共有中的优先购买权有着明确的规定，执行中对共有人的优先购买权应依法予以保障。

  ②保障房屋承租人的优先购买权。[⑨]我国法律规定，出租人将出租房屋出卖时，承租人在同等条件下，依法享有优先于其他人购买房屋的权利。执行中也应依法予以保护。

  ③保障集体经济组织及其成员的优先购买权。对于农村房屋的转让，集体经济组织及其成员是否享有优先购买权，存在肯定说和否定说两种观点。[⑩]否定说认为农村房屋并不是共有财产，不应当适用共有财产中对共有人的优先购买权的规定。笔者认为，农村房屋有其特殊性，在法律没有修改前其所依附的宅基地属于集体所有，实际上就是集体经济组织全体成员的共有，应该赋予其优先购买权。退一步说，不论以后采用前文所述的房屋所有权与使用权分离的思路，还是宅基地所有权国有化的思路，这种优先购买权也不得取消。因为农村房屋及其宅基地与生于斯、长于斯的集体经济组织成员的生产生活等切身利益联系最为紧密，保障集体经济组织及其成员对农村房屋及其他重要生产、生活资料的优先购买权，能对弱势的农民群体提供适当的照顾和便利，体现党的政策和国家法律的人文关怀，有利于农民群众安居乐业。在当前“三农”问题比较突出，干群关系相对紧张的时期，执行农村房屋尤应注意保障这种优先权，这也是执行和谐的需要。

四、结语

  农村房屋由于其宅基地的集体所有权性质，导致其房屋所有权的不完整性，这种不完整的所有权产生出流转上的诸多限制，构筑成阻碍农村房屋执行的一道最坚硬的屏障。农村房屋执行现状的窘迫和尴尬也就势所必然。然而，农村房地制度“涉及到9亿多农民的 ‘安身立命 ’问题，关系到中国的持续发展和 ‘和谐社会’的建立”，[11]拆除这道屏障，不是一件简单容易的事，既要具备较高的法律智慧，又要具有体恤农情的仁者之心。这是社会主义法治理念下执行制度的需要，农村房屋使用权从所有权中分离和宅基地国有化的两种思路能否与这种需要合拍，达到债权人的债权实现与被执行人的基本生活这对矛盾的对立双方在执行中的和谐共处，实现公正执行促和谐社会之目的。[12]

【参考文献】

[1] 王飞鸿著：《〈关于人民法院执行设定抵押的房屋的规定的理解与适用〉》，载《人民司法》2006年第1期。

[2]刘俊海著：《土地所有权权利结构重构》，载《现代法学》2006年第3期。

[3] 葛行军著：《论民事执行顺序》，载沈德咏主编《强制执行法起草与论证（第一册）》，中国法制出版社2002年3月版。

[4] 孔庆明等编著：《中国民法史》，吉林人民出版社1996年版。

[5] 王利明著：《共有中的优先购买权问题》，载王利明主编《判解研究》2004年第4期。

[6]朱岩著：《“宅基地使用权”评释》，载《中外法学》2006年第1期。

[7] 中共中央政法委员会著：《社会主义法治理念教育读本（简编版）》，中国长安出版社，2006年1月版。

[8]王忠著：《房屋承租人优先购买权若干实务问题研究》，载王利明主编《判解研究》2004年第3期。